Este apartado es una síntesis de los casos publicados por Palau, T., Lugo, E y G. Estragó (1990) en Palau, Tomás et. al. 2003 Deuda externa versus Deuda social. Asunción: El Lector.
Entre las formas de corrupción administrativa más comunes bajo el régimen stronista, estaba la de contratar créditos externos para construcción de obras públicas sin aprobación parlamentaria, situación que permitía el manejo discrecional de dichos recursos por parte de los ejecutores de proyectos sobredimensionados para las necesidades del país (llamados “elefantes blancos”). Ello resultaba, habitualmente, en el enriquecimiento ilícito de los gobernantes y agentes del exterior y el endeudamiento creciente del país. Buena parte de los servicios de aquel endeudamiento siguieron siendo desembolsados durante el período de la transición.
En la década de los años 80 el énfasis de la actividad de aquel régimen al interior de la administración pública se da a través de la ampliación —desmedida e injustificada— de empresas públicas, así como la ejecución de obras de infraestructura básica sobredimensionadas. En todos los casos se ha procedido a la contratación indiscriminada de préstamos externos, sin llamados a licitación pública ni estudio de factibilidad, como establecen las leyes del país y para proyectos del tipo “llave en mano”, de muy alto costo financiero.
Deuda externa
Quizás el hecho delictivo de mayor envergadura y perjuicio incalculable para toda la población, sea el relacionado con la DEUDA EXTERNA, tanto en la parte de su contratación como en la de su utilización.
El robo por parte de los prestamistas constituidos preferentemente por entidades bancarias privadas de los países desarrollados e incluso algunas oficiales de dichos países, como también de los gobiernos de los propios países subdesarrollados, ha sido tan extraordinariamente grande que supera con creces, cualquier otro en toda la historia económica del país.
Todas las inversiones públicas de los últimos 20 años se han realizado con préstamos externos: Itaipú, Yacyretá, Puente Remanso, Aeropuerto Internacional de Asunción; algunas edificaciones como las del Palacio de Justicia, del Banco Central, Municipal, Hospital Nacional y construcciones como ACEPAR, INC; pavimentación asfáltica de miles de kilómetros de rutas; las destinadas a la provisión de determinados servicios básicos como: agua, luz, transporte y comunicación (CORPOSANA, ANDE, ANTELCO, FLOTA MERCANTE, LÍNEAS AÉREAS PARAGUAYAS, etc.). Con estos ejemplos, que constituyen una pequeña muestra de un conjunto mayor, es fácil comprender la magnitud de la estafa a que ha dado lugar la deuda externa.
Si se procura cuantificar aproximadamente lo que, en relación con la deuda externa, ha gastado el Paraguay en las dos últimas décadas, se tendría, para fines de 1989, el siguiente cuadro demostrativo.
Son 7.200 millones de dólares corrientes de 1989, lo gastado y comprometido en las dos décadas mencionadas. Si se evaluara lo que costarían en este año todas las obras públicas realizadas con financiamiento de préstamos externos, es probable que ellas no cuesten más de 4.000 millones de dólares. En consecuencia, la malversación ascendería a U$ 3.200 millones de dólares, alrededor del 50 % del PIB del país, correspondiente al año 1988. Por esto se ha calificado a la Deuda Externa, como el Gran Robo.
La evasión de divisas
Este ilícito constituye otro de los grandes robos cometidos en el transcurso de casi toda la década del 80.
Consistía en la obtención fraudulenta de dólares del Banco Central, al tipo oficial de cambio, mucho menor al de la “calle”, simulando un negocio de importación, para luego venderlos en el mercado libre a un precio 100 % mayor al comprado, o bien, se los depositaba en una cuenta bancaria del exterior (exportación de ahorros internos).
La gravedad de este delito está dada en función al enorme y generalizado daño ocasionado al país con dicha acción, frenándole e impidiéndole su crecimiento económico. Según un cálculo somero, se estima que el monto de la evasión en la década de los 80 excede fácilmente los U$ 500 millones, es decir, más de un 25 % del saldo de nuestra deuda externa.
La materialización de otros delitos contra los bienes públicos, siguió el mismo patrón con diversidad de variantes: (i) sobrefacturación de precios de obras públicas; (ii) ejecución de obras públicas sin llamado a licitación o a través de licitaciones fraudulentas; (iii) sobornos; (iv) cobro indebido de salarios estatales ya sea por los Jefes de reparticiones públicas, destinados a supuestos funcionarios inexistentes, o por personas que figuran en planilla sin prestar ningún servicio a la institución; (v) créditos externos sin aprobación parlamentaria; (vi) evasión de divisas; (vii) desvío de fondos públicos; (viii) fraude y evasión tributaria (contrabando); (ix) usurpación de bienes públicos (luz, agua, teléfono, combustible, vehículos, etc.); (x) adulteración de datos oficiales.
Así, el enriquecimiento ilícito, la malversación de fondos públicos, la defraudación y el fraude al fisco, la asociación ilícita para delinquir, son los delitos que con más frecuencia se cometieron en toda la Administración Pública, causando graves e irrecuperables daños a la economía nacional y produciendo enormes fortunas malhabidas a los funcionarios y jerarcas del régimen.
Algunos de esos casos fueron los de las empresas públicas Aceros del Paraguay SA (ACEPAR), la Industria Nacional del Cemento (INC); y obras públicas dependientes de la Administración Central, tales como el Aeropuerto del Este, el puente de Concepción sobre el río Paraguay y el Gran Hospital Nacional.
Banco Central del Paraguay
En el último trimestre de 1985 estalla con fuerza, produciendo una verdadera conmoción política, el escándalo de la descomunal evasión de divisas del Banco Central del Paraguay, considerado como “el peor escándalo financiero en la historia del Estado paraguayo”.
Unos U$ 35 millones se evaporaron mediante maniobras dolosas de las reservas de divisas del BCP, de los cuales se recuperaron solo U$ 7 millones. 18 sociedades de Responsabilidad Limitada, fantasmas, estuvieron involucradas en los ilícitos y envolvieron en el fraude a Bancos nacionales y extranjeros y a importantes funcionarios, como el Pie. Del Banco Central y altas personalidades del gobierno, tanto políticos como militares.
Esto ocurrió en los 3 últimos años del stronismo y puede considerarse como el símbolo de la corrupción del régimen en los años 80, dada la diversidad de sectores involucrados tanto del sector privado, como público y del poder político.
Aceros del Paraguay SA (ACEPAR)
En el caso de esta planta siderúrgica se ha cuestionado desde la necesidad misma de su montaje en relación con la demanda del mercado interno, el alto costo financiero, el sobrecosto final del proyecto, los problemas técnicos de la fábrica y las irregularidades administrativas detectadas por una auditoría luego del golpe de Estado del 89.
El proyecto nace a finales de los setenta, pero se concreta a partir de 1981, con una capacidad de producción de 150.000 toneladas/ año de laminados livianos de acero, “a pesar de que la demanda interna ascendía en 1981 a solo unas 25 000 toneladas/año (en la actualidad [se refiere al año 1990] alcanza a unas 30 000 toneladas anuales)”; “la presencia de otras dos plantas laminadoras privadas, con capacidad para producir 66 000 toneladas/año”, y “la inexistencia de mercados externos”.[1]
Las condiciones leoninas para el país del financiamiento y montaje de la obra, ilustradas por Campos, son elocuentes:
“Una consultora privada se encargó de ‘prever’ un crecimiento de la demanda interna, en el caso ‘menos favorable’ (sic) de nada menos que 17 % anual compuesto. La planta fue montada por la empresa brasileña Tenenge, gracias a un crédito atado de la CACEX (Banco do Brasil). Lógicamente, la casi totalidad de los servicios, materiales, equipos y maquinarias fueron proveídos por el Brasil, a pesar de la existencia de capacidad nacional para la construcción y provisión de ciertos equipos”. En cuanto al sobrecosto de la siderúrgica, refiere que el costo inicial fue estimado en unos U$ 48 millones, pero “las sucesivas ampliaciones y los intereses acumulados por el no pago de la deuda, han elevado el costo final del proyecto, a la astronómica suma de U$ 358 millones.
Este monto equivale al 82 % de la deuda global del Paraguay con su principal acreedor externo: el Brasil”.
A todo lo anterior se suman “los graves problemas técnicos que le impiden (a la planta) su funcionamiento a plena capacidad” y las “serias irregularidades administrativas” detectadas por una auditoría efectuada en la empresa luego del golpe de Estado de 1989 (Ibíd. 27).
Industria Nacional del Cemento (INC)
El caso de la ampliación innecesaria de la Industria Nacional del Cemento, representa uno de los más grandes desfalcos cometidos contra el Estado por administradores paraguayos en connivencia con acreedores franceses. La investigación vincula a altos exfuncionarios paraguayos con Jacques Soustelle, ciudadano francés, y una empresa asesora fantasma llamada Latin American Building Co. S.A. (LABCO) que fue canal para una evasión de divisas que alcanzó aproximadamente U$ 16.213.531 y el pago extraordinario de U$ 22 millones reclamado por el Consorcio Francés a la INC luego de la recepción provisoria de la planta. LABCO funcionó en Panamá como compañía offshore que opera a través de un estudio jurídico suizo, hasta julio de 1988, meses después de haberse recibido el último pago de U$ 11 millones del BCP.
De acuerdo a la relación que hace Campos, al principio de los años 80, la vieja INC (creada en 1950) disponía “de una capacidad instalada de 200.000 toneladas/año de cemento, frente a una demanda interna de unas 300.000 toneladas anuales”. En 1982, el Gobierno de Stroessner acomete simultáneamente la construcción de una nueva planta cementera con una capacidad de 600.000 toneladas/año, recomendada por la empresa consultora española ASLAND S.A., y la transformación de la antigua planta, que pasa del denominado proceso húmedo al seco y a un aumento de su capacidad de producción a 460.000 toneladas anuales.
“En síntesis —dice Campos—, la capacidad instalada de la INC que dispone de uno de los yacimientos calcáreos más ricos e importantes del continente se eleva, en la actualidad [se refiere a 1990] a 1.060.000 toneladas de cemento al año, frente a un mercado interno que, en el mejor de los casos, absorbe la misma cantidad de cemento que en 1982 (es decir, unas 300 000 toneladas/año)” (Ibíd. 27-28).
Independientemente de lo innecesario de la ampliación de la cementera, numerosas irregularidades rodearon al proceso: El Consejo de Coordinación Económica contrata directamente sobre la base de un ‘crédito atado francés al Consorcio BUREAU CENTRAL D’ETUDES POUR LES EQUIPEMENTS D’DUTREMER (BCEOM) a fin de ejecutar el proyecto ‘llave en mano’, sin llamado a licitación pública y en las condiciones financieras más duras del mercado financiero internacional. Todo el proceso de ampliación de la INC ha dado lugar a un enorme desfalco que sobredimensionó inútilmente el esquema financiero de la operación, en directo perjuicio del patrimonio nacional”. El monto inicial de la obra era de U$ 148,5 millones, pero finalmente resultó ser igual a U$ 250,5 millones en forma directa a BCEOM.
Solo después de la caída del gobierno de Stroessner, se conoció el costo financiero real de la ampliación de la INC: U$ 400,6 millones. Sumado a ello, la auditoría efectuada en la empresa, detectó “un fraude del orden de los U$ 100 millones en forma de: sobreprecios, sobrecargas de fletes, tasas de cambios preferenciales, reclamos adicionales, injustificados, etc. El fraude en cuestión afectó no solamente a los funcionarios administrativos paraguayos (…), sino también a los acreedores franceses que financiaron el emprendimiento (también montado por empresas francesas)” (Ibíd. 28-29).
Como hace notar Campos, la deuda externa contraída por el país para ambos proyectos (el de ACEPAR e INC), ascendió a U$ 759 millones, suma equivalente entonces al 38 % de la deuda externa global del Paraguay.
Administración Paraguaya de Alcoholes (APAL)
Es un ente autárquico dependiente del Ministerio de Industria y Comercio. Con respecto a la APAL se habla de una multimillonaria defraudación por valor de unos U$ 10 millones, por sobrefacturaciones durante la construcción de la planta de alcohol absoluto y de vinaza, en la localidad de Mauricio José Troche.
En esta defraudación estarían implicados Gustavo Stroessner y su empresa de Construcciones ALFA BETA, el exministro Delfín Ugarte Centurión, y los anteriores administradores de la APAL Absalón Arias y Hans Wemer Thielmann. La empresa francesa DEGREMONT, que fue adjudicada por la APAL para construir la planta de tratamiento de vinaza, ofreció ese trabajo por U$ 5 millones y medio, U$ 2,5 millones más que la oferta más barata presentada por firmas brasileñas. Finalmente, el Sr. Thielmann dijo que la planta costó U$ 7 millones, otros U$ 2 millones más que la oferta por la que se adjudicó la obra, a la empresa francesa. Para las obras civiles fueron contratados los servicios de la constructora nacional ALFA BETA. La deuda externa de la APAL, a diciembre de 1989, era de U$ 11 000 millones, cuando que sus directivos aseguraban que era de U$ 3 000 millones. La gran diferencia de U$ 8 000 millones de subvaluación, se debe a la utilización arbitraria de una cotización irreal del franco francés y del dólar norteamericano.
Puente de Concepción
Esta obra de infraestructura vial en la zona norte del país representa otro caso típico de sobrecosto. Iniciada en 1982 a un costo de US$ 35,8 millones, terminó costando, mediante sucesivas ampliaciones a la Empresa Entrecanales y Tavora (emparentada con el entorno de poder), “nada menos que US$ 89.2 millones. El gran inconveniente del emprendimiento fue, que finalizada la construcción del puente, no existían rutas de acceso a él.
Aeropuerto del Este
Ubicado a 300 kilómetros al este de Asunción, el proyecto original se basó en un préstamo contratado en 1980, con 6 años de gracia, de U$ 161 millones, concedido por un grupo mixto, conformado por OECF del gobierno japonés, Banco de Tokio, Marubeni y Banco Holandés. Luego de un tiempo de ejecución, la obra fue paralizada debido a que el Banco de Tokio y el Grupo Marubeni Panamá suspendieron los créditos acordados a causa de los atrasos en pagos de créditos anteriores (de INC y de CORPOSANA).
Después del golpe de Estado, el presupuesto fue redimensionado y se acordó proseguir su ejecución, por etapas, de acuerdo a los recursos que se tuvieran, según declaraciones del ministro de Obras Públicas y Comunicaciones. Las obras civiles y arquitectónicas fueron adjudicadas a la empresa Entrecanales y Tavora, de España, por la suma de U$ 60 millones. Existen indicios de un sobrecosto de aproximadamente U$ 30 millones, relacionado fundamentalmente con la modificación del contrato en sus aspectos relacionados con la fórmula de reajuste. Además, el Contratista fue indemnizado con una cantidad cercana a los U$ 4 millones, quedando la diferencia establecida en la modificación, a cargo del Estado paraguayo, debido a que la OECF no reconoció dichos ajustes, por lo que no pudieron ser incluidos en el financiamiento de la obra.
Luego del redimensionamiento presupuestario, esta empresa, así como su filial en Asunción, cederían sus derechos y obligaciones a su par paraguayo, el Consorcio Enrique Díaz Benza ‘si es que no les conviene el nuevo plazo de terminación de las obras porque deberá adecuarse a las disponibilidades financieras’. Surgen cuestionamientos también sobre ilícitos realizados por esta empresa durante la ejecución de la obra: excesivo adelanto inicial en el Contrato, doble facturación en la adquisición de equipos, sobrefacturación en el precio de los trabajos, etc.
Gran Hospital Nacional
Para la construcción de este sobredimensionado centro hospitalario, se contrató un crédito exterior sin aprobación del Congreso Nacional (en violación de la Constitución entonces vigente). Dicho hospital formaba parte, originalmente, del Centro Médico Nacional (CMN), que si bien dependía del MSPyBS, tenía la autonomía y el poder suficiente para competir y superponerse al propio Ministerio. La sobrefacturación de las obras dio lugar a un fraude al fisco de grandes proporciones. Con la construcción del GHN, cuyo contrato era ilegal, debido a que no se realizó ninguna licitación pública, fue favorecida la empresa constructora francesa “Societe Genérale D’Entreprises”.
Este Contrato se firmó en setiembre de 1983 y las obras se iniciaron en junio de 1984. Fue gestor ante el gobierno stronista, el cuestionado exministro francés Jacques Soustelle. Con la obra, parientes del entonces ministro de Salud, Adán Godoy Jiménez, consiguieron millonarias sumas de dinero en concepto de comisiones. Terminó costando unos US$ 130 millones. Finalizando ya su construcción, no se sabía aún cómo proceder para su funcionamiento, pues no existían los fondos necesarios para ello. Se llegó a la conclusión que la tecnología adquirida para la fastuosa obra del GHN no es la más adecuada y tiene cuatro problemas graves:
- Está mal ubicado, en lugar de difícil acceso para el personal y los usuarios.
- Está sobredimensionado, con 560 camas de internación y 51 consultorios, capaces de producir entre 1.500 y 2.000 consultas por día.
- Está equipado con tecnología inadecuada para un país en vías de desarrollo.
- Requiere para su correcto funcionamiento un costo operativo entre los U$ 16,5 y los U$ 25 millones por año.
El Instituto Paraguayo de Vivienda y Urbanismo (IPVU)
Fue creado en el año 1961 como ente autárquico, sobre la base de un préstamo del BID de U$ 3.400.000, financiación que formaba parte de la “Alianza para el Progreso”, con el objetivo de “facilitar a las familias, principalmente a las de más escasos recursos, la satisfacción de sus necesidades de vivienda”.
Entre sus funciones más importantes se encontraban, además, otorgar consentimiento y acuerdo a los planes reguladores de los municipios y juntas locales. El IPVU ejecutó varios programas de construcción de viviendas en la capital y otras ciudades. Las viviendas construidas bajo su responsabilidad hasta el año 1989 llegan a 4.500 unidades.
Los ilícitos cometidos en esta institución se desarrollan en varios aspectos:
- Apropiación ilegal de préstamos.
- Corrupción administrativa en la contratación de funcionarios con sueldos excesivamente altos.
- Provisión de contratos de construcción, muchas veces a empresas fantasmas, sin licitación previa.
- Concesión de viviendas a cambio de sobornos.
Entre otras, hubo irregularidades relacionadas con un contrato de préstamo externo de U$ 10 millones, para el financiamiento del “Programa de Viviendas”. Se desembolsaron más de U$ 5 millones para una ejecución de apenas el 8 % del proyecto. Durante 4 años consecutivos, la entidad no hizo rendición de cuentas al Ministerio de Hacienda. A enero de 1989 no se conocía el destino de G. 965.333.325.
Aeropuerto Silvio Pettirossi
La construcción de la principal estación aérea de nuestro país (inaugurada en marzo de 1980), tenía un costo inicial de U$ 17 millones, que finalmente llegó a la suma de U$ 55 millones y con un atraso de entrega de obras, de cuatro años.
La obra fue realizada por la empresa constructora argentina Benito Roggio e Hijos, bajo la supervisión técnica del MOPC. A menos de 10 años de su inauguración, el edificio del aeropuerto registraba ya serios deterioros, cuya reparación ya ha costado varios millones de guaraníes a la Administración Nacional de Aeropuertos Civiles, por desprendimientos de revestidos de las paredes, filtraciones de humedad, retracción del techo de hormigón, fisuras y otros desperfectos. La empresa constructora no realizó la entrega oficial de los trabajos, pero reclamó la suma de U$ 600.000 que aún se le adeudaba. Alegó que los desperfectos son resultado de la falta de mantenimiento del edificio por parte de la ANAC.
Estos casos reflejan algunas de las formas de corrupción más graves por sus consecuencias económicas y sociales, que rodeaban la ejecución de los emprendimientos públicos típicamente sobredimensionados del régimen stronista, que respondían más bien a la voracidad del entorno de poder que a las necesidades del país. Empresas conocidas como “elefantes blancos” y proyectos faraónicos y deficientes, han tenido un enorme costo para el pueblo, contribuyendo a elevar, casi siempre en forma ilegal e ilegítima, la deuda externa del país, enriqueciendo, sin embargo, a la cúpula de burócratas del Estado (altos directivos de empresas estatales).
A criterio de Campos, la ejecución de estas y otras obras públicas fue posible merced: “(1) al vaciamiento de las reservas monetarias del país en el período 1982-1988; (2) a la utilización intensiva de la capacidad de endeudamiento externo del país que, como se viera, era elevada a principios del decenio actual; (3) la adopción de un sistema cambiario múltiple que se convirtió en un fantástico instrumento de subvención de los cuantiosos gastos estatales; (4) al acaparamiento masivo de los créditos subvencionados generados por el Banco Central del Paraguay (por debajo de la tasa de inflación), en detrimento directo de los sectores productivos del país, y (5) el atraso considerable de las remuneraciones salariales de empleados de la administración pública, en especial el personal médico, paramédico y de la enseñanza pública” (Ibíd. 30).
De los ejemplos presentados se pueden relevar algunas formas muy comunes de corrupción en los más altos niveles de la administración pública del régimen stronista, que habitualmente implicaban la toma de decisiones influenciadas vía los grandes sobornos o comisiones ilícitas pagados fundamentalmente por empresas extranjeras, por contratos para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura económico social desproporcionados a las verdaderas necesidades de la población y del desarrollo del país.
Entre otras: (i) la ampliación o instalación innecesaria de empresas públicas porque convenía no a los intereses colectivos de los paraguayos, sino a los intereses privados del alto funcionario o grupo de funcionarios stronistas, así como de las instituciones de créditos, privadas y oficiales de los países desarrollados y empresas constructoras o vendedoras de bienes y servicios del exterior; (ii) la ejecución de obras públicas sobredimensionadas por la sobrefacturación correspondiente de precios, en los que estaban involucrados altos jerarcas del régimen en connivencia con contratistas extranjeros y/o nacionales; (iii) la contratación de préstamos externos para construcciones de obras públicas, decidida a discreción por los altos funcionarios y burócratas sin contar con la aprobación parlamentaria requerida, en muchos casos, se trataba de “préstamos atados” (“vinculados o condicionados”) en condiciones extremadamente desventajosas para el país; (iv) la ejecución de obras públicas sin llamado a licitación o siendo las licitaciones fraudulentas, y (v) los desvíos masivos de fondos públicos.
- Dictadura, corrupción y transición, Asunción, BASE-IS, Documento de Trabajo N.º 24, junio 2. Campos, Luis A. (1990). Crisis económica del régimen autoritario. Asunción, CEDES, Doc. de Trabajo y discusión. Un trabajo más actualizado sobre el tema es el realizado por Martini, C. y M. Yore (1998). La corrupción como mecanismo de reproducción del sistema político paraguayo. Asunción, CIDSEP/K. Adenauer. ↑
